摘要：從我國目前城市地鐵安檢機(jī)環(huán)境監(jiān)管的情況看,，履行輻射環(huán)境安全監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門,，對于公然違反環(huán)境法律制度的行為，非但沒有依法進(jìn)行應(yīng)有的查處,，反而設(shè)法將事件違法性質(zhì)輕描淡寫的遮掩過去。公眾對于地鐵安檢機(jī)輻射的恐懼勝于其輻射本身,，而消除這種恐懼的最好方法，則是國家制定的保障公眾環(huán)境安全的法律制度得到應(yīng)有的尊重和落實,。

關(guān)鍵詞：地鐵安檢機(jī),；環(huán)境影響評價,；輻射安全許可證

深圳,、上海,、北京等多個城市地鐵站安檢機(jī)相繼被媒體曝出沒有辦理輻射安全許可證,，引起公眾的普遍恐慌,。①地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件發(fā)生后,，包括環(huán)保部在內(nèi)的涉事所在地的環(huán)保部門也都相繼針對公眾的輻射恐慌進(jìn)行了回應(yīng),，而其回應(yīng)內(nèi)容的焦點則在于，“地鐵安檢儀輻射不會造成危害”,，從而使得針對地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全制度問題的質(zhì)疑,，演變成了公眾咨詢地鐵安檢儀是否會造成對公眾產(chǎn)生輻射危害的科普宣傳問題。②這種轉(zhuǎn)移公眾視線式的政府回應(yīng),，不僅對公眾真正認(rèn)識安檢機(jī)的環(huán)境安全產(chǎn)生誤導(dǎo)，而且回避了公眾對于地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件中監(jiān)管缺失原因的制度拷問,，而這恰恰是借此類公共環(huán)境事件提升環(huán)境法律制度權(quán)威性的一個良好契機(jī)，因此,，本文將重點關(guān)注以下幾個方面的環(huán)境法律問題：第一,，對于地鐵安檢機(jī)的使用,，在現(xiàn)有環(huán)境法律中是如何進(jìn)行規(guī)制的,？對于以上這些城市地鐵安檢機(jī)設(shè)置究竟違反了哪些環(huán)境法律上設(shè)定的強行義務(wù),？第二，環(huán)保部,、廣東省環(huán)保廳,、深圳市人居環(huán)境委員會,、上海市環(huán)保局以及北京市環(huán)保局的異口同聲的“地鐵安檢儀輻射不會造成危害”的回應(yīng)，是否就是針對深圳,、上海,、北京這些城市違法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全權(quán)威性結(jié)論？它是否在一定程度上誤導(dǎo)了公眾對于這些違法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全的認(rèn)知,？第三,，如果說,，這些城市地鐵安檢機(jī)設(shè)置嚴(yán)重違反了現(xiàn)有環(huán)境法律中的多項法定義務(wù),，這些城市地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全監(jiān)管部門應(yīng)該如何適用法律以彰顯環(huán)境法律制度的權(quán)威性？

一、地鐵安檢機(jī)設(shè)置的環(huán)境違法行為及其原因分析

放射性污染對人體的健康具有很大危害,。一次性受到大量放射性射線的照射可引起死亡,；受到較大劑量的放射性射線照射后經(jīng)過一定的潛伏期可出現(xiàn)各種組織腫瘤或者白血病,。因此，我國專門制定了以《放射性污染防治法》為中心的各類放射性法律,、法規(guī)和規(guī)章,。^[1]

那么，深圳市等地地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運行行為都涉及到哪些環(huán)境違法行為呢,？

（一）地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運行環(huán)境違法行為之認(rèn)定

從深圳市等地地鐵安檢機(jī)事件被公眾關(guān)注以來,，人們的視線主要集中在這些安檢機(jī)設(shè)置和運行沒有辦理輻射安全許可證上，而事實上，國家對于地鐵安檢機(jī)的環(huán)境監(jiān)管是通過多項環(huán)境法律制度來系統(tǒng)規(guī)范的,，①輻射安全許可證制度只是其中的一項制度而已,，那么，深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人違反了哪些環(huán)境法律制度呢,？

第一,，置環(huán)境影響評價制度于不顧。在中國環(huán)境法律制度上,，特別強調(diào)的是對各類可能影響環(huán)境的建設(shè)項目采取預(yù)防措施,，其法律上的制度設(shè)計就是環(huán)境影響評價制度，其目的是將可能對于環(huán)境產(chǎn)生影響的判斷以及將要采取的環(huán)境安全措施放置在項目立項階段完成,，而不是等到項目已經(jīng)建成并投入運行開始產(chǎn)生環(huán)境影響后再進(jìn)行事后治理,。當(dāng)然，由于建設(shè)項目種類繁多,，對于環(huán)境的影響大小也不同,，因此,，也并不是任何項目建設(shè)都要執(zhí)行環(huán)境影響評價制度,，是否豁免則要看該項目是否會對環(huán)境產(chǎn)生影響。那么,，地鐵安檢機(jī)項目建設(shè)是否要適用環(huán)評制度呢,？

根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國務(wù)院令第449號）關(guān)于射線裝置實行分類管理的規(guī)定，原國家環(huán)境保護(hù)總局和衛(wèi)生部組織制定了《射線裝置分類辦法》,，根據(jù)射線裝置對人體健康和環(huán)境可能造成危害的程度,，從高到低將射線裝置分為Ⅰ類、Ⅱ類,、Ⅲ類,。按照使用用途分醫(yī)用射線裝置和非醫(yī)用射線裝置。Ⅰ類為高危險射線裝置,，事故時可以使短時間受照射人員產(chǎn)生嚴(yán)重放射損傷,，甚至死亡，或?qū)Νh(huán)境造成嚴(yán)重影響,； Ⅱ類為中危險射線裝置,，事故時可以使受照人員產(chǎn)生較嚴(yán)重放射損傷，大劑量照射甚至導(dǎo)致死亡,； Ⅲ類為低危險射線裝置,，事故時一般不會造成受照人員的放射損傷。在該《辦法》附件中的《射線裝置分類表》內(nèi),，明確包括“Ｘ射線行李包檢查裝置”作為 Ⅲ類射線裝置,。同時，根據(jù)環(huán)保部2008年11月新修訂的《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》的規(guī)定，深圳市地鐵安檢機(jī)項目屬于低危險射線裝置,，應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表,。在填報環(huán)境影響登記表時，除按照國家有關(guān)環(huán)境影響評價的要求填報外,，還應(yīng)當(dāng)包括對輻射工作單位從事相應(yīng)輻射活動的技術(shù)能力,、輻射安全和防護(hù)措施進(jìn)行評價的內(nèi)容。需要注意的是,，根據(jù)《環(huán)境影響評價法》第16條的規(guī)定,，對環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價的,，應(yīng)當(dāng)填報環(huán)境影響登記表,。 因此，深圳市地鐵安檢機(jī)項目填報環(huán)境影響登記表時,，不需要專門進(jìn)行環(huán)境影響評價,，但是應(yīng)當(dāng)對輻射工作單位從事相應(yīng)輻射活動的技術(shù)能力、輻射安全和防護(hù)措施進(jìn)行評價,。當(dāng)然,，由于不需要進(jìn)行環(huán)境影響評價，因此深圳市地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境影響登記表,，既可以由深圳市公安局自己填報,，也可以委托專門的環(huán)境影響評價機(jī)構(gòu)來填報。但即便是填報環(huán)境影響登記表,，該登記表也是作為正式的建設(shè)項目環(huán)境影響評價文件,，需要交由有審批權(quán)的環(huán)保部門依據(jù)《環(huán)境影響評價法》進(jìn)行審批。根據(jù)《深圳市建設(shè)項目環(huán)境影響分級審批管理辦法》（深環(huán)[2003]108號）的規(guī)定,，深圳市地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境影響登記表應(yīng)該由深圳市環(huán)境監(jiān)管部門即深圳市人居環(huán)境委員會來審批,，環(huán)保部門要在15日內(nèi)完成環(huán)境影響評價文件的審批手續(xù)。但事實上,，深圳市公安局明知地鐵安檢機(jī)項目需要履行法定的環(huán)境影響評價義務(wù),，但是，直到運行大半年后依舊沒有辦理環(huán)境影響評價手續(xù),，嚴(yán)重違反環(huán)境影響評價制度,。

第二，違反建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收制度,。如果深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人依法履行了地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境影響評價文件的報批手續(xù),，這只能表明可以安裝地鐵安檢機(jī),；同時，這些地鐵安檢機(jī)即便安裝調(diào)試結(jié)束后，還必須履行建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗收義務(wù)，在安檢機(jī)沒有經(jīng)過環(huán)保部門組織環(huán)保設(shè)施驗收并頒發(fā)環(huán)保設(shè)施竣工驗收合格證后，也還不能投入運行使用。因為，地鐵安檢機(jī)的主要功能是進(jìn)行治安安全檢測的,，而其產(chǎn)生的射線輻射則對周圍環(huán)境以及人身健康造成影響，需要配套有防治輻射泄漏之裝置,，而防治輻射泄漏之裝置就構(gòu)成地鐵安檢機(jī)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施,。在國務(wù)院《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》中就專門針對建設(shè)項目需要配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施建成后進(jìn)行驗收作出了具體規(guī)定，原國家環(huán)?？偩謱ｉT制定《建設(shè)項目竣工環(huán)境保護(hù)驗收管理辦法》對其加以貫徹落實,。也就是說，深圳市公安局在安裝完286臺X線行李安檢機(jī)后,，需要向深圳市人居環(huán)境委員會提交地鐵安檢機(jī)項目環(huán)境保護(hù)驗收申請,，深圳市人居環(huán)境委員會依據(jù)地鐵安檢機(jī)環(huán)境保護(hù)驗收監(jiān)測或者調(diào)查結(jié)果，并通過現(xiàn)場檢查等手段,，考核該項目所屬的286臺安檢機(jī)是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求,。這里的地鐵安檢機(jī)環(huán)境保護(hù)的輻射要求主要是指國家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18871-2002）。但是,，深圳市為舉辦大運會,，從2011年6月15日開始，在所有線路的地鐵站共設(shè)置了286臺射線行李安檢機(jī),，這些安檢機(jī)在投入使用前并沒有履行環(huán)境保護(hù)驗收義務(wù),。

第三，違反國家輻射安全行政許可制度,。為了加強對射線裝置安全和防護(hù)的監(jiān)督管理，促進(jìn)射線裝置的安全應(yīng)用,，保障人體健康,，保護(hù)環(huán)境，國務(wù)院《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》明確規(guī)定,，使用射線裝置的單位,，應(yīng)當(dāng)依法取得輻射安全許可證。與輻射類項目環(huán)境影響評價不同,，對輻射安全許可證國家實行非常嚴(yán)格的管理,，在許可證的審批部門的設(shè)置上，僅限于環(huán)保部和省級環(huán)保部門,，其它級別的環(huán)保部門無權(quán)審批輻射安全許可證,。對于深圳市地鐵安檢機(jī)項目來說，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人應(yīng)該在深圳市人居環(huán)境委員會對其項目進(jìn)行環(huán)境保護(hù)驗收合格后,，向廣東省環(huán)保廳申請地鐵安檢機(jī)輻射安全許可證,。但是,，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人一直未申請輻射安全許可證，使得286臺非法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)在無任何輻射安全許可證情形下投入使用,。

事實上,，類似深圳市地鐵安檢機(jī)類的環(huán)境違法行為在實踐中是很多的，而且上面所認(rèn)定的深圳市地鐵安檢機(jī)項目涉及到的違反環(huán)境影響評價制度,、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗收制度以及環(huán)境行政許可證制度是密切聯(lián)系在一起的,，其最主要原因是因違反環(huán)境影響評價制度。事實上,，如果一個建設(shè)項目沒有執(zhí)行環(huán)境影響評價制度的話,，那么環(huán)境污染防治法律中規(guī)定的其他制度也都難以執(zhí)行。

（二）地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運行環(huán)境違法行為之原因

深圳市等地地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境違法行為之所以引起全社會的關(guān)注,，不在于其違法行為的獨特性,，而在于該項目作為政府重大公共性投資項目，受其環(huán)境影響的公眾范圍非常廣泛,。那么,，是什么原因使得這些以保障安全為目的的安檢機(jī)項目能夠堂而皇之地置公眾輻射環(huán)境安全于不顧呢？

第一,，政府及其部門在特別重大社會活動過程中單方面地強化社會治安安全管理,，而漠視自認(rèn)為不是很突出的環(huán)境安全管理。無論是2008年的北京奧運會,，還是2010年的上海世博會,，直到2011年的深圳大運會的舉行，當(dāng)?shù)卣际菍脖栴}放在重中之重的突出位置上,，地鐵安檢機(jī)則是承擔(dān)地鐵公共安全的技術(shù)保障,，而地鐵安檢機(jī)輻射可能帶來的環(huán)境危害以及對于公眾的人身侵害則不是政府及其安保職能部門所特別關(guān)心的。事實上,，對于深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人來說,，他們都很清楚這些安裝的地鐵安檢機(jī)運用的輻射如果泄露將會產(chǎn)生另外一種環(huán)境安全問題，也明知環(huán)境法律上存在環(huán)境影響評價,、環(huán)保設(shè)施監(jiān)測以及輻射安全許可制度,，但是卻漠然對之。因為,，相對于治安安全問題的顯性特征,，地鐵安檢機(jī)帶來的低度輻射影響是在無聲無息又無形之中發(fā)生的，加上絕大多數(shù)公眾缺乏對于輻射知識的儲備,，因此其影響幾乎沒有引起人們的關(guān)注,。如上海市公安局面對公眾質(zhì)疑，卻說環(huán)保部門并沒有要求他們對于地鐵安檢機(jī)安裝項目履行環(huán)境影響評價等制度,。需要說明的是,，環(huán)境影響評價文件的審批是一種依申請而實施的行政許可行為,，也就是說，實施地鐵安檢機(jī)項目的建設(shè)單位上海市公安局應(yīng)該主動向環(huán)保部門提出申請,。事實上,，在2010年2月開始，上海市環(huán)保局就要求上海市公安局履行地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境影響評價等手續(xù),，但是,，上海市公安局一直到最近地鐵安檢機(jī)事件曝光后，才在社會公眾的壓力下采取了有關(guān)的補救措施,。①

第二,，政府部門對于環(huán)境法律制度的藐視并呈常態(tài)性的蔓延趨勢。過去,，人們總是習(xí)慣將環(huán)境監(jiān)管的對象局限于私人主體,，多以為，所有環(huán)境問題的產(chǎn)生是源于私人企業(yè)追逐自身利益最大化,。但是,，近些年來，發(fā)生的中石油,、中石化,、中海油、中國長江三峽總公司身上的公然違反環(huán)境影響評價制度以及造成的各種重大環(huán)境污染事故以及多地軌道交通建設(shè)項目違反環(huán)境影響評價制度的事件,，②向人們昭示,，與那些私人企業(yè)相比，我國具有壟斷性,、公共性的國有企業(yè)在環(huán)境違法方面更加有恃無恐,。而發(fā)生在深圳、上海和北京等地的地鐵安檢機(jī)事件,，則從國有企業(yè)發(fā)展到政府部門公然對環(huán)境法律制度的藐視,，而且這種對環(huán)境法律的藐視，是在預(yù)防和制止危害公共安全之機(jī)而公然將預(yù)防和治理公共環(huán)境安全的制度加以踐踏,。更為可怕的是，這些政府強勢部門對于環(huán)境法律的藐視還呈現(xiàn)出肆無忌憚的蔓延趨勢,。上海市環(huán)保局輻射監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，軌道交通安檢機(jī)并未取得輻射安全許可證。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，為做好世博安保工作,，2010年上海城市軌道交通引進(jìn)安檢機(jī)。按照正常規(guī)定,，需要對每個安檢儀進(jìn)行檢測,，但是由于當(dāng)時安檢儀數(shù)量較大,，逐個進(jìn)行檢測和環(huán)評耗時過長，所以當(dāng)時是通過第三方有資質(zhì)的檢測機(jī)構(gòu),，對安檢儀進(jìn)行抽檢,。①深圳市人居環(huán)境委針對公眾的質(zhì)疑解釋稱，辦理輻射許可證需要環(huán)境監(jiān)測評價,，工作量大,，需要政府及企業(yè)投入大量資源，且需要一定的時間周期,。地鐵安檢機(jī)屬于臨時安全管理措施,，據(jù)他們了解，北京奧運和廣州亞運使用的行李安檢機(jī)也未辦輻射安全許可證,。②這種相互比附的現(xiàn)象讓人聯(lián)想到美國學(xué)者威爾遜和凱琳提出的“破窗效應(yīng)”：如果一棟建筑上有一塊玻璃被人打碎,，但又未得到及時修復(fù)，看到“破窗”的人就有可能受到某種暗示性的縱容,，去打碎更多的玻璃,，而這些破碎的窗戶會給人們造成一種混亂無序、無規(guī)則可循,、麻木不仁的心理感覺,，從而誘導(dǎo)違法行為的滋生和蔓延，使社會秩序遭到破壞,?！捌拼靶?yīng)”的啟示意義在于，某種消極環(huán)境因素一旦出現(xiàn),，其暗示性和誘導(dǎo)性作用不可避免的在心理上呈現(xiàn)出來,，如若不能采取措施及時修復(fù)“第一扇被打碎玻璃的窗戶”，就會有更多的窗戶玻璃被打碎,，破壞性的后果隨之而來,。^[2]

在我國放射性污染防治法律中，不僅為各類使用地鐵安檢機(jī)的主體設(shè)置了強行性的法律義務(wù),，而且同時明確了對于這些主體履行環(huán)境法律義務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的法定職責(zé),，以制止和糾正各類環(huán)境違法行為。那么,，涉事地鐵安檢機(jī)環(huán)境監(jiān)管部門又是如何實施監(jiān)管的呢,？

二、地鐵安檢機(jī)設(shè)置的環(huán)境監(jiān)管的缺失及其表現(xiàn)

無論是北京,、上海還是深圳,，地鐵安檢機(jī)的安裝與使用都不可能是在無聲無息悄然狀態(tài)下進(jìn)行的。以下將從媒體曝光前的環(huán)境監(jiān)管,、媒體曝光后的“及時”回應(yīng)和對違法行為的糾正及懲罰等方面來審視環(huán)保部門對地鐵安檢機(jī)項目違法行為的監(jiān)管,。

（一）媒體曝光前環(huán)保部門地鐵安檢機(jī)的監(jiān)管缺位

如果說,，對于安裝地鐵安檢機(jī)主要是基于對公共治安安全考慮，而漠視公眾環(huán)境安全是違法行為,，那么對于這種違法行為進(jìn)行監(jiān)管就是環(huán)保部門的職責(zé)了,。那么，深圳市等地的環(huán)保部門又是如何進(jìn)行監(jiān)管的呢,？

第一,，涉事地區(qū)的環(huán)保部門普遍消極監(jiān)管。從現(xiàn)有資料來看,，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人在設(shè)置這些地鐵安檢機(jī)時,，深圳市人居環(huán)境委事后是知情的。從地鐵安檢機(jī)設(shè)置在地鐵站開始,，一直到大運會結(jié)束,，深圳市人居環(huán)境委員會下屬的核與輻射管理中心都沒有對地鐵安檢機(jī)的安全性及它對環(huán)境的影響進(jìn)行評估。③在上海市公安局違法設(shè)置五百多臺地鐵安檢機(jī)時,，上海市環(huán)保局從一開始就知悉此事,，并且對于上海市公安局設(shè)置地鐵安檢機(jī)項目明確要求執(zhí)行環(huán)境影響評價制度和輻射安全許可證制度。盡管,，上海市環(huán)保局在2010年2月份就要求上海市公安局履行環(huán)境法律義務(wù),，但是直到2011年10月份，上海市公安局一直未按法定要求去作,，而上海市環(huán)保局在長達(dá)一年多的時間里,，也未依據(jù)有關(guān)環(huán)境法律、法規(guī)對上海市公安局的違法行為采取應(yīng)有的措施,，完全放任上海市公安局地鐵安檢機(jī)違法設(shè)置和運行,。

第二，環(huán)保部門消極監(jiān)管的危害性不容忽視,。事實上,，地鐵安檢機(jī)使用過程中，受到輻射威脅的主要是兩種人,。一是地鐵安檢機(jī)操作人員,。他們將可能因地鐵安檢機(jī)質(zhì)量本身問題和不規(guī)范的操作問題而受到輻射威脅。因為,，地鐵安檢機(jī)安裝使用前由于沒有經(jīng)過環(huán)保部門組織的環(huán)保設(shè)施竣工驗收,，因此不能保證這些非法安裝的地鐵安檢機(jī)的環(huán)保設(shè)施達(dá)到規(guī)范要求。如果這些地鐵安檢機(jī)本身輻射安全質(zhì)量存在問題,，那么每天操作這些地鐵安檢機(jī)的工作人員將不可避免地遭受輻射侵害。即便這些地鐵安檢機(jī)本身是符合環(huán)境輻射安全標(biāo)準(zhǔn)的,，但是,，如果這些工作人員缺乏嚴(yán)格的防輻射安全方面的培訓(xùn),，那么，同樣的威脅依舊存在,。根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》第16條的規(guī)定,，從事輻射工作的人員必須通過輻射安全和防護(hù)專業(yè)知識及相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)和考核。然而,，沒有經(jīng)過環(huán)保部門進(jìn)行制度化的監(jiān)管,，深圳市地鐵安檢機(jī)工作人員在上崗前，并沒有嚴(yán)格地受到專業(yè)操作的培訓(xùn),。①二是通過地鐵安檢機(jī)檢測的廣大公眾,。對社會公眾來說，他們很難知曉某一臺地鐵安檢機(jī)的輻射量值,，但當(dāng)其得知天天與之打交道的地鐵安檢機(jī)在投入使用之前并未經(jīng)過環(huán)評,，肯定會產(chǎn)生或多或少的擔(dān)憂。由于沒有通過審批,，深圳市地鐵安檢機(jī)的使用上并不規(guī)范,。有記者在科學(xué)館地鐵站了解到，深圳市保安公司配備的移動式射線泄漏測量儀并沒有被用起來,，因為沒電池了,。事實上最開始的時候，保安公司發(fā)了一節(jié)電池后,，就再也沒有發(fā)放過,。至于人員的培訓(xùn)和考核上，也存在不規(guī)范的地方,，據(jù)在這里值班的來自武漢警官職業(yè)學(xué)院的安檢員稱,，他們雖然經(jīng)過理論和實操培訓(xùn)，不過并未進(jìn)行過任何考核,。②

（二）媒體曝光后環(huán)保部門對于地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全問題的回應(yīng)

在公眾普遍關(guān)注并質(zhì)疑缺乏環(huán)境法律監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)事件之后,，環(huán)保部、廣東省環(huán)保廳,、北京市環(huán)保局都通過回答記者問,、與公眾網(wǎng)友網(wǎng)絡(luò)在線交流、或者通過回復(fù)公眾信函的方式,，對地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全問題進(jìn)行了回應(yīng),，以緩解公眾普遍存在的輻射恐懼感。

2011年10月19日下午3時,，廣東省環(huán)保廳黨組書記,、廳長李清接受廣東省政府網(wǎng)站專訪，結(jié)合近期受關(guān)注的地鐵安檢機(jī)問題，與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流,。有市民網(wǎng)友擔(dān)心,，安檢用的Ｘ光線行李安檢機(jī)，有造成輻射泄漏,、空氣中臭氧濃度過高等危險,。對此，李清表示：安檢機(jī)很安全,。③2011年10月11日,，就北京地鐵安檢機(jī)的安全性及手續(xù)的合法性等問題，北京市中洲律師事務(wù)所寇明國律師致信北京市環(huán)境保護(hù)局提出疑問,。19日,，北京市環(huán)保局就此事進(jìn)行了郵件回復(fù)。據(jù)北京市環(huán)保局稱：據(jù)現(xiàn)有監(jiān)測數(shù)據(jù),，安檢機(jī)不會對公眾身體造成傷害,。④據(jù)中國之聲《全國新聞聯(lián)播》報道，2011年10月21日環(huán)保部核與輻射安全中心副總工程師周啟甫專門回答了記者的采訪,。周啟甫表示,，符合輻射安全指標(biāo)的地鐵安檢設(shè)備，在正常使用時不會對環(huán)境和附近經(jīng)過的公眾造成身體傷害,。⑤另外,，與環(huán)保部門的回應(yīng)相配套，《科技日報》還專門引入輻射領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，來說明地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全性問題,。^[3]

在地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件逐漸成為一個公共性話題的時候，作為環(huán)境監(jiān)管部門及時的理性回應(yīng),，也是信用政府的內(nèi)在要求,，因為，“回應(yīng)意味著政府對民眾對于政策變革的接納和對民眾要求做出的應(yīng)答,，并采取積極措施解決問題,。”[4]從這里可以看出,，對于公眾關(guān)注的現(xiàn)實中的輻射環(huán)境安全問題,，環(huán)保部門通過各種回應(yīng)方式的運用，確實在很大程度上緩解了公眾對于輻射危險的恐懼心理,。然而,，這些回應(yīng)內(nèi)容并不全面，甚至是針對公眾關(guān)心的現(xiàn)實疑惑答非所問,，并由此滋生對公眾的心理誤導(dǎo),。

自從深圳地鐵安檢機(jī)事件出現(xiàn)后,，特別是隨后上海、北京地鐵安檢機(jī)等缺乏環(huán)境監(jiān)管信息呈現(xiàn)在公眾面前時,，任何一個乘坐地鐵接受安檢機(jī)檢查的公眾都有理由要求環(huán)境監(jiān)管部門回答這樣幾個問題：缺乏環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)將會對公眾生命健康帶來怎樣的危害,？為什么成百上千個地鐵安檢機(jī)會在沒有任何環(huán)境監(jiān)管的情況下投入運行？環(huán)保部門將如何進(jìn)行彌補監(jiān)管并在今后杜絕此類情形出現(xiàn),？然而，環(huán)保部門的回應(yīng)內(nèi)容并沒有涵蓋到公眾關(guān)注的幾個問題,，甚至有有意轉(zhuǎn)移公眾視線的嫌疑,。

幾乎所有的環(huán)保部門在回應(yīng)公眾的疑問時，都是采取消極回避的態(tài)度而轉(zhuǎn)移話題,，并以幾乎完全相同的結(jié)論應(yīng)對公眾,。如廣東省環(huán)保廳廳長李清表示：安檢機(jī)很安全。理由是,，X光安檢機(jī)輻射水平很低,，在“正常使用時”其輻射水平滿足國家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求。而環(huán)保部核與輻射安全中心副總工程師周啟甫也同樣表示,，“符合輻射安全指標(biāo)”的地鐵安檢設(shè)備,，在“正常使用時”不會對環(huán)境和附近經(jīng)過的公眾造成身體傷害。這里都用了“符合輻射安全指標(biāo)”,、“正常使用時”字眼,。這些用語很重要，因為,，“符合輻射安全指標(biāo)”是針對地鐵安檢機(jī)的設(shè)備輻射產(chǎn)品質(zhì)量要求,，即只有“符合輻射安全指標(biāo)”的地鐵安檢機(jī)才有可能不會對公眾健康造成損害，反之,，不符合產(chǎn)品輻射品質(zhì)要求的地鐵安檢機(jī)則會給公眾健康帶來危害,。然而，即便是符合產(chǎn)品輻射品質(zhì)要求的地鐵安檢機(jī),，如果在使用過程中缺乏嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管而使之不能夠在“正常狀態(tài)下使用”,，也同樣可能會給公眾健康帶來危害。因此,，只有以上兩個條件同時具備才能說地鐵安檢機(jī)的輻射環(huán)境安全是可靠的,。①這點在環(huán)境污染防治法律中是通過建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施的竣工驗收制度與建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施正常運行制度來實現(xiàn)的。如《放射性污染防治法》第21條第2款規(guī)定,，“放射性污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時驗收,；驗收合格的，主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用,?！比欢ㄔO(shè)項目環(huán)保設(shè)施的竣工驗收制度與建設(shè)項目環(huán)保設(shè)施正常運行制度都沒有運用到深圳、上海等城市沒有實施環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)設(shè)置項目上,。因此,，環(huán)保部門回應(yīng)中所稱的“符合輻射安全指標(biāo)”、“正常使用時”用語應(yīng)該屬于在環(huán)境法律制度監(jiān)管語境下來使用的,，在此基礎(chǔ)上得出的“地鐵安檢機(jī)對于公眾身體健康無害”的結(jié)論也就不能用于對深圳市五條地鐵線路的站點設(shè)置的286臺地鐵安檢機(jī)的判斷,。由是觀之，對于公眾關(guān)注的缺乏環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)將會對公眾生命健康帶來怎樣的危害問題,，環(huán)保部門實際上并沒有回應(yīng),。對于為什么成百上千個地鐵安檢機(jī)會在沒有任何環(huán)境監(jiān)管的情況下投入運行問題，無論是環(huán)保部,，還是廣東省環(huán)保廳以及北京市環(huán)保局都沒有回應(yīng),。

（三）地鐵安檢機(jī)違法設(shè)置運行行為的責(zé)任擔(dān)當(dāng)在前面的論述中，已經(jīng)界定了深圳市,、上海市和北京市地鐵安檢機(jī)的安裝以及運行屬于嚴(yán)重違法行為,，涉及到違反環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度以及輻射安全許可證制度,。上海市為世博會設(shè)置的地鐵安檢機(jī)安裝并運行從2010年2月份開始,，而深圳市為大運會設(shè)置的地鐵安檢機(jī)安裝并運行是從2011年6月份開始的。現(xiàn)有的資料也顯示無論是上海市環(huán)保局,，還是深圳市人居環(huán)境委以及廣東省環(huán)保廳對地鐵安檢機(jī)項目的違法行為都是知悉的,，但是，在此次媒體沒有將其向公眾揭示之前以及之后,，這些地方的環(huán)保部門似乎也并沒有向公眾進(jìn)行必要的交待,，即這些環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)將要如何對這些違法安裝運行的地鐵安檢機(jī)單位追究法律責(zé)任。以深圳市為例,，從2011年6月份到現(xiàn)在,，為何不見深圳市人居環(huán)境委查處地鐵站非法使用安檢機(jī)？② 根據(jù)上海市環(huán)保局的說法,，他們是在2010年2月份就開始要求上海市公安局履行環(huán)境法律上的義務(wù),，但是至今未果。那么,，這是否表明我國現(xiàn)有環(huán)境法律對于此類違法行為缺乏懲處之規(guī)范呢,？如果有相應(yīng)法律之規(guī)范，環(huán)境監(jiān)管部門又該如何適用法律呢,？

第一,，就深圳市地鐵安檢機(jī)項目來說，它屬于違反建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理制度,，也就是通常所說的建設(shè)項目未進(jìn)行環(huán)境影響評價而建成并投入運行行為,。對此違法行為的法律適用,，2007年3月21日，全國人大常委會法制工作委員會根據(jù)原國家環(huán)?？偩值恼埵?，以法工委復(fù)[2007]2號文件《關(guān)于建設(shè)項目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問題的答復(fù)意見》的形式做出了解釋。其內(nèi)容為：關(guān)于建設(shè)項目未依法報批環(huán)境影響評價文件卻已建成,，同時該建設(shè)項目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成,、未經(jīng)驗收或者驗收不合格，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評價法》第31條和《建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》第28條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰,。同時，根據(jù)《放射性污染防治法》第50條的規(guī)定：“違反本法規(guī)定,，未編制環(huán)境影響評價文件，或者環(huán)境影響評價文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn),，擅自進(jìn)行建造,、運行、生產(chǎn)和使用等活動的,，由審批環(huán)境影響評價文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為,，限期補辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀，并處一萬元以上二十萬元以下罰款,?！备鶕?jù)上述規(guī)定，深圳市人居環(huán)境委應(yīng)該決定對深圳市地鐵安檢機(jī)使用人深圳市公安局作出如下行政處罰：1.責(zé)令深圳市公安局停止使用深圳市地鐵安檢機(jī),；2.責(zé)令深圳市公安局在一定期限內(nèi)補辦地鐵安檢機(jī)項目的環(huán)境影響評價登記表手續(xù),；3.罰款1-20萬元。深圳市人居環(huán)境委在實施行政處罰時要考慮到“責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī)”行政命令執(zhí)行的特殊性,，因為它畢竟還要承擔(dān)維護(hù)地鐵公共安全的功能,，因此，在行政處罰決定書中說明,，深圳市地鐵安檢機(jī)項目工程涉及公共利益,，故將“責(zé)令停止使用”的處罰緩期至一定時段日屆滿執(zhí)行。在此期間,，要求深圳市地鐵安檢機(jī)項目建設(shè)單位應(yīng)補辦環(huán)境影響評價手續(xù),，采取切實有效的措施防止環(huán)境污染，并主動接受項目所在地環(huán)保部門的監(jiān)督管理,。如果該項目通過環(huán)評批復(fù)且環(huán)保設(shè)施驗收合格,，深圳市人居環(huán)境委將解除“責(zé)令停止使用”的處罰，依法允許深圳市地鐵安檢機(jī)項目投入使用,。如果超過緩期執(zhí)行時段,，深圳市地鐵安檢機(jī)項目建設(shè)單位仍未通過環(huán)評批復(fù),，或者未申請環(huán)保設(shè)施竣工驗收，或者環(huán)保設(shè)施驗收不合格,，深圳市人居環(huán)境委將依法立即執(zhí)行“責(zé)令停止使用”的處罰,。

第二，前面所說的深圳市人居環(huán)境委主要是針對深圳市地鐵安檢機(jī)項目違反建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理制度應(yīng)該實施的行政處罰,，但對于該建設(shè)項目來說,，還涉及到違反輻射安全許可制度，而應(yīng)該由廣東省環(huán)保廳對其進(jìn)行行政處罰,。根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》第52條的規(guī)定,，無輻射安全許可證從事射線裝置使用活動的單位，由縣級以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為,，限期改正,；逾期不改正的，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷許可證,；有違法所得的,，沒收違法所得；違法所得10萬元以上的,，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款,；沒有違法所得或者違法所得不足10萬元的，并處1萬元以上10萬元以下的罰款,。據(jù)此,，廣東省環(huán)保廳應(yīng)該對深圳市地鐵安檢機(jī)使用單位作出如下行政處罰：1.責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī)；2.責(zé)令地鐵安檢機(jī)使用單位在一定期限內(nèi)補辦輻射安全許可證,；3.處以10萬元以下的罰款,。只是在實施處罰之時，要注意兩點：其一,，同樣是因為地鐵安檢機(jī)使用涉及公共利益,，因此，責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī)行政命令執(zhí)行要有一個緩期執(zhí)行時限,，且該時限要考慮到與深圳市人居環(huán)境委的行政處罰決定中緩期執(zhí)行時限銜接問題,，也就是說，要考慮到到法律制度執(zhí)行的先后序列,；其二,，基于行政處罰法律中的“一事不再罰”原則，如果深圳市人居環(huán)境委已經(jīng)對深圳市地鐵安檢機(jī)建設(shè)單位處以罰款的處罰,，那么廣東省環(huán)保廳就不要再對其處以罰款,。

雖然，從媒體報道的消息看,，深圳,、上海等城市環(huán)保部門也在要求地鐵安檢機(jī)項目建設(shè)單位辦理有關(guān)環(huán)境法律手續(xù),，但是，作為相對弱勢的環(huán)保部門在面對非常強勢的公安部門來說,，并沒有理直氣壯地運用法律武器的以正式法律文書的形式認(rèn)定地鐵安檢機(jī)項目建設(shè)單位實施的違法行為以及環(huán)保部門所要下達(dá)的行政命令以及行政處罰決定,。

三、結(jié)語

從北京奧運會,、上海世博會到深圳大運會中使用地鐵安檢機(jī)的情況看,，地鐵安檢機(jī)使用中的輻射環(huán)境安全問題相對于公共治安安全問題，在維護(hù)社會治安秩序的公共安全部門眼里幾乎不是問題,，而履行輻射環(huán)境安全監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門對于公然違反環(huán)境法律制度的行為非但沒有依法進(jìn)行應(yīng)有的查處,，反而是設(shè)法將事件違法性質(zhì)輕描淡寫的遮掩過去。地鐵安檢機(jī)的輻射或許暫未產(chǎn)生明顯危害,，但在環(huán)境安全問題上,，1％的隱患也要給予100％的防范。正如地鐵安檢不能漏過任何可能的危險一樣,，也不能因安檢機(jī)輻射值低就置之不理,，讓公眾包括常年工作在安檢機(jī)旁的安檢員毫無防范地“裸露”在輻射面前。公眾對于地鐵安檢機(jī)輻射的恐懼勝于其輻射本身,，而消除這種恐懼的最好方法，則是國家制定的保障公眾環(huán)境安全的法律制度得到應(yīng)有的尊重和落實,，因此,，即便是所謂的“臨時工作、短期使用”安檢機(jī)這樣會產(chǎn)生輻射的設(shè)備,，也應(yīng)按照國家防范輻射風(fēng)險的法律,、法規(guī)進(jìn)行安全評估，嚴(yán)防其安裝,、使用過程中嚴(yán)重的制度“脫軌”,。