摘要：從我國(guó)目前城市地鐵安檢機(jī)環(huán)境監(jiān)管的情況看,，履行輻射環(huán)境安全監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門，對(duì)于公然違反環(huán)境法律制度的行為,，非但沒有依法進(jìn)行應(yīng)有的查處,，反而設(shè)法將事件違法性質(zhì)輕描淡寫的遮掩過(guò)去。公眾對(duì)于地鐵安檢機(jī)輻射的恐懼勝于其輻射本身,，而消除這種恐懼的最好方法,，則是國(guó)家制定的保障公眾環(huán)境安全的法律制度得到應(yīng)有的尊重和落實(shí)。

關(guān)鍵詞：地鐵安檢機(jī),；環(huán)境影響評(píng)價(jià),；輻射安全許可證

深圳、上海,、北京等多個(gè)城市地鐵站安檢機(jī)相繼被媒體曝出沒有辦理輻射安全許可證,，引起公眾的普遍恐慌。①地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件發(fā)生后,，包括環(huán)保部在內(nèi)的涉事所在地的環(huán)保部門也都相繼針對(duì)公眾的輻射恐慌進(jìn)行了回應(yīng),，而其回應(yīng)內(nèi)容的焦點(diǎn)則在于，“地鐵安檢儀輻射不會(huì)造成危害”,，從而使得針對(duì)地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全制度問(wèn)題的質(zhì)疑,，演變成了公眾咨詢地鐵安檢儀是否會(huì)造成對(duì)公眾產(chǎn)生輻射危害的科普宣傳問(wèn)題。②這種轉(zhuǎn)移公眾視線式的政府回應(yīng),，不僅對(duì)公眾真正認(rèn)識(shí)安檢機(jī)的環(huán)境安全產(chǎn)生誤導(dǎo),，而且回避了公眾對(duì)于地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件中監(jiān)管缺失原因的制度拷問(wèn)，而這恰恰是借此類公共環(huán)境事件提升環(huán)境法律制度權(quán)威性的一個(gè)良好契機(jī),，因此,，本文將重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)方面的環(huán)境法律問(wèn)題：第一，對(duì)于地鐵安檢機(jī)的使用,，在現(xiàn)有環(huán)境法律中是如何進(jìn)行規(guī)制的,？對(duì)于以上這些城市地鐵安檢機(jī)設(shè)置究竟違反了哪些環(huán)境法律上設(shè)定的強(qiáng)行義務(wù)？第二,，環(huán)保部,、廣東省環(huán)保廳、深圳市人居環(huán)境委員會(huì),、上海市環(huán)保局以及北京市環(huán)保局的異口同聲的“地鐵安檢儀輻射不會(huì)造成危害”的回應(yīng),，是否就是針對(duì)深圳、上海、北京這些城市違法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全權(quán)威性結(jié)論,？它是否在一定程度上誤導(dǎo)了公眾對(duì)于這些違法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全的認(rèn)知,？第三，如果說(shuō),，這些城市地鐵安檢機(jī)設(shè)置嚴(yán)重違反了現(xiàn)有環(huán)境法律中的多項(xiàng)法定義務(wù),，這些城市地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全監(jiān)管部門應(yīng)該如何適用法律以彰顯環(huán)境法律制度的權(quán)威性？

一,、地鐵安檢機(jī)設(shè)置的環(huán)境違法行為及其原因分析

放射性污染對(duì)人體的健康具有很大危害,。一次性受到大量放射性射線的照射可引起死亡；受到較大劑量的放射性射線照射后經(jīng)過(guò)一定的潛伏期可出現(xiàn)各種組織腫瘤或者白血病,。因此,，我國(guó)專門制定了以《放射性污染防治法》為中心的各類放射性法律、法規(guī)和規(guī)章,。^[1]

那么,，深圳市等地地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運(yùn)行行為都涉及到哪些環(huán)境違法行為呢？

（一）地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運(yùn)行環(huán)境違法行為之認(rèn)定

從深圳市等地地鐵安檢機(jī)事件被公眾關(guān)注以來(lái),，人們的視線主要集中在這些安檢機(jī)設(shè)置和運(yùn)行沒有辦理輻射安全許可證上,，而事實(shí)上，國(guó)家對(duì)于地鐵安檢機(jī)的環(huán)境監(jiān)管是通過(guò)多項(xiàng)環(huán)境法律制度來(lái)系統(tǒng)規(guī)范的,，①輻射安全許可證制度只是其中的一項(xiàng)制度而已,，那么，深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人違反了哪些環(huán)境法律制度呢,？

第一,，置環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度于不顧。在中國(guó)環(huán)境法律制度上,，特別強(qiáng)調(diào)的是對(duì)各類可能影響環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目采取預(yù)防措施，其法律上的制度設(shè)計(jì)就是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,，其目的是將可能對(duì)于環(huán)境產(chǎn)生影響的判斷以及將要采取的環(huán)境安全措施放置在項(xiàng)目立項(xiàng)階段完成,，而不是等到項(xiàng)目已經(jīng)建成并投入運(yùn)行開始產(chǎn)生環(huán)境影響后再進(jìn)行事后治理。當(dāng)然,，由于建設(shè)項(xiàng)目種類繁多,，對(duì)于環(huán)境的影響大小也不同，因此,，也并不是任何項(xiàng)目建設(shè)都要執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,，是否豁免則要看該項(xiàng)目是否會(huì)對(duì)環(huán)境產(chǎn)生影響。那么,，地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目建設(shè)是否要適用環(huán)評(píng)制度呢,？

根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》（國(guó)務(wù)院令第449號(hào)）關(guān)于射線裝置實(shí)行分類管理的規(guī)定，原國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局和衛(wèi)生部組織制定了《射線裝置分類辦法》，根據(jù)射線裝置對(duì)人體健康和環(huán)境可能造成危害的程度,，從高到低將射線裝置分為Ⅰ類,、Ⅱ類、Ⅲ類,。按照使用用途分醫(yī)用射線裝置和非醫(yī)用射線裝置,。Ⅰ類為高危險(xiǎn)射線裝置，事故時(shí)可以使短時(shí)間受照射人員產(chǎn)生嚴(yán)重放射損傷,，甚至死亡,，或?qū)Νh(huán)境造成嚴(yán)重影響； Ⅱ類為中危險(xiǎn)射線裝置,，事故時(shí)可以使受照人員產(chǎn)生較嚴(yán)重放射損傷,，大劑量照射甚至導(dǎo)致死亡； Ⅲ類為低危險(xiǎn)射線裝置,，事故時(shí)一般不會(huì)造成受照人員的放射損傷,。在該《辦法》附件中的《射線裝置分類表》內(nèi)，明確包括“Ｘ射線行李包檢查裝置”作為 Ⅲ類射線裝置,。同時(shí),，根據(jù)環(huán)保部2008年11月新修訂的《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》的規(guī)定，深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目屬于低危險(xiǎn)射線裝置,，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表,。在填報(bào)環(huán)境影響登記表時(shí)，除按照國(guó)家有關(guān)環(huán)境影響評(píng)價(jià)的要求填報(bào)外,，還應(yīng)當(dāng)包括對(duì)輻射工作單位從事相應(yīng)輻射活動(dòng)的技術(shù)能力,、輻射安全和防護(hù)措施進(jìn)行評(píng)價(jià)的內(nèi)容。需要注意的是,，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條的規(guī)定,，對(duì)環(huán)境影響很小、不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的,，應(yīng)當(dāng)填報(bào)環(huán)境影響登記表,。 因此，深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目填報(bào)環(huán)境影響登記表時(shí),，不需要專門進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià),，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)輻射工作單位從事相應(yīng)輻射活動(dòng)的技術(shù)能力、輻射安全和防護(hù)措施進(jìn)行評(píng)價(jià),。當(dāng)然,，由于不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，因此深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境影響登記表,，既可以由深圳市公安局自己填報(bào),，也可以委托專門的環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)來(lái)填報(bào),。但即便是填報(bào)環(huán)境影響登記表，該登記表也是作為正式的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件,，需要交由有審批權(quán)的環(huán)保部門依據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》進(jìn)行審批,。根據(jù)《深圳市建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響分級(jí)審批管理辦法》（深環(huán)[2003]108號(hào)）的規(guī)定，深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境影響登記表應(yīng)該由深圳市環(huán)境監(jiān)管部門即深圳市人居環(huán)境委員會(huì)來(lái)審批,，環(huán)保部門要在15日內(nèi)完成環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批手續(xù),。但事實(shí)上，深圳市公安局明知地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目需要履行法定的環(huán)境影響評(píng)價(jià)義務(wù),，但是,，直到運(yùn)行大半年后依舊沒有辦理環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù)，嚴(yán)重違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,。

第二,，違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收制度。如果深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人依法履行了地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的報(bào)批手續(xù),，這只能表明可以安裝地鐵安檢機(jī),；同時(shí)，這些地鐵安檢機(jī)即便安裝調(diào)試結(jié)束后,，還必須履行建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收義務(wù),，在安檢機(jī)沒有經(jīng)過(guò)環(huán)保部門組織環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收并頒發(fā)環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收合格證后，也還不能投入運(yùn)行使用,。因?yàn)?，地鐵安檢機(jī)的主要功能是進(jìn)行治安安全檢測(cè)的，而其產(chǎn)生的射線輻射則對(duì)周圍環(huán)境以及人身健康造成影響,，需要配套有防治輻射泄漏之裝置,，而防治輻射泄漏之裝置就構(gòu)成地鐵安檢機(jī)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施。在國(guó)務(wù)院《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》中就專門針對(duì)建設(shè)項(xiàng)目需要配套的環(huán)境保護(hù)設(shè)施建成后進(jìn)行驗(yàn)收作出了具體規(guī)定,，原國(guó)家環(huán)?？偩謱ｉT制定《建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收管理辦法》對(duì)其加以貫徹落實(shí)。也就是說(shuō),，深圳市公安局在安裝完286臺(tái)X線行李安檢機(jī)后,，需要向深圳市人居環(huán)境委員會(huì)提交地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收申請(qǐng)，深圳市人居環(huán)境委員會(huì)依據(jù)地鐵安檢機(jī)環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)或者調(diào)查結(jié)果,，并通過(guò)現(xiàn)場(chǎng)檢查等手段,，考核該項(xiàng)目所屬的286臺(tái)安檢機(jī)是否達(dá)到環(huán)境保護(hù)要求,。這里的地鐵安檢機(jī)環(huán)境保護(hù)的輻射要求主要是指國(guó)家環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)《電離輻射防護(hù)與輻射源安全基本標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18871-2002）,。但是，深圳市為舉辦大運(yùn)會(huì),，從2011年6月15日開始,，在所有線路的地鐵站共設(shè)置了286臺(tái)射線行李安檢機(jī),，這些安檢機(jī)在投入使用前并沒有履行環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收義務(wù)。

第三,，違反國(guó)家輻射安全行政許可制度,。為了加強(qiáng)對(duì)射線裝置安全和防護(hù)的監(jiān)督管理，促進(jìn)射線裝置的安全應(yīng)用,，保障人體健康,，保護(hù)環(huán)境，國(guó)務(wù)院《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》明確規(guī)定,，使用射線裝置的單位,，應(yīng)當(dāng)依法取得輻射安全許可證,。與輻射類項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)不同,，對(duì)輻射安全許可證國(guó)家實(shí)行非常嚴(yán)格的管理,，在許可證的審批部門的設(shè)置上,，僅限于環(huán)保部和省級(jí)環(huán)保部門,，其它級(jí)別的環(huán)保部門無(wú)權(quán)審批輻射安全許可證,。對(duì)于深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目來(lái)說(shuō),，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人應(yīng)該在深圳市人居環(huán)境委員會(huì)對(duì)其項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收合格后，向廣東省環(huán)保廳申請(qǐng)地鐵安檢機(jī)輻射安全許可證,。但是，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人一直未申請(qǐng)輻射安全許可證,，使得286臺(tái)非法設(shè)置的地鐵安檢機(jī)在無(wú)任何輻射安全許可證情形下投入使用,。

事實(shí)上,，類似深圳市地鐵安檢機(jī)類的環(huán)境違法行為在實(shí)踐中是很多的,，而且上面所認(rèn)定的深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目涉及到的違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、環(huán)境保護(hù)設(shè)施驗(yàn)收制度以及環(huán)境行政許可證制度是密切聯(lián)系在一起的,，其最主要原因是因違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,。事實(shí)上,，如果一個(gè)建設(shè)項(xiàng)目沒有執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的話，那么環(huán)境污染防治法律中規(guī)定的其他制度也都難以執(zhí)行,。

（二）地鐵安檢機(jī)設(shè)置和運(yùn)行環(huán)境違法行為之原因

深圳市等地地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境違法行為之所以引起全社會(huì)的關(guān)注,，不在于其違法行為的獨(dú)特性,，而在于該項(xiàng)目作為政府重大公共性投資項(xiàng)目，受其環(huán)境影響的公眾范圍非常廣泛,。那么,，是什么原因使得這些以保障安全為目的的安檢機(jī)項(xiàng)目能夠堂而皇之地置公眾輻射環(huán)境安全于不顧呢,？

第一,，政府及其部門在特別重大社會(huì)活動(dòng)過(guò)程中單方面地強(qiáng)化社會(huì)治安安全管理，而漠視自認(rèn)為不是很突出的環(huán)境安全管理,。無(wú)論是2008年的北京奧運(yùn)會(huì),，還是2010年的上海世博會(huì)，直到2011年的深圳大運(yùn)會(huì)的舉行,，當(dāng)?shù)卣际菍脖?wèn)題放在重中之重的突出位置上,，地鐵安檢機(jī)則是承擔(dān)地鐵公共安全的技術(shù)保障，而地鐵安檢機(jī)輻射可能帶來(lái)的環(huán)境危害以及對(duì)于公眾的人身侵害則不是政府及其安保職能部門所特別關(guān)心的,。事實(shí)上,，對(duì)于深圳市等地地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人來(lái)說(shuō),，他們都很清楚這些安裝的地鐵安檢機(jī)運(yùn)用的輻射如果泄露將會(huì)產(chǎn)生另外一種環(huán)境安全問(wèn)題，也明知環(huán)境法律上存在環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)保設(shè)施監(jiān)測(cè)以及輻射安全許可制度,，但是卻漠然對(duì)之,。因?yàn)?，相?duì)于治安安全問(wèn)題的顯性特征，地鐵安檢機(jī)帶來(lái)的低度輻射影響是在無(wú)聲無(wú)息又無(wú)形之中發(fā)生的,，加上絕大多數(shù)公眾缺乏對(duì)于輻射知識(shí)的儲(chǔ)備,，因此其影響幾乎沒有引起人們的關(guān)注,。如上海市公安局面對(duì)公眾質(zhì)疑，卻說(shuō)環(huán)保部門并沒有要求他們對(duì)于地鐵安檢機(jī)安裝項(xiàng)目履行環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度,。需要說(shuō)明的是,，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的審批是一種依申請(qǐng)而實(shí)施的行政許可行為，也就是說(shuō),，實(shí)施地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的建設(shè)單位上海市公安局應(yīng)該主動(dòng)向環(huán)保部門提出申請(qǐng),。事實(shí)上，在2010年2月開始,，上海市環(huán)保局就要求上海市公安局履行地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)等手續(xù),，但是，上海市公安局一直到最近地鐵安檢機(jī)事件曝光后,，才在社會(huì)公眾的壓力下采取了有關(guān)的補(bǔ)救措施,。①

第二，政府部門對(duì)于環(huán)境法律制度的藐視并呈常態(tài)性的蔓延趨勢(shì),。過(guò)去,，人們總是習(xí)慣將環(huán)境監(jiān)管的對(duì)象局限于私人主體，多以為,，所有環(huán)境問(wèn)題的產(chǎn)生是源于私人企業(yè)追逐自身利益最大化,。但是，近些年來(lái),，發(fā)生的中石油,、中石化、中海油,、中國(guó)長(zhǎng)江三峽總公司身上的公然違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度以及造成的各種重大環(huán)境污染事故以及多地軌道交通建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的事件,，②向人們昭示，與那些私人企業(yè)相比,，我國(guó)具有壟斷性,、公共性的國(guó)有企業(yè)在環(huán)境違法方面更加有恃無(wú)恐,。而發(fā)生在深圳、上海和北京等地的地鐵安檢機(jī)事件,，則從國(guó)有企業(yè)發(fā)展到政府部門公然對(duì)環(huán)境法律制度的藐視,，而且這種對(duì)環(huán)境法律的藐視，是在預(yù)防和制止危害公共安全之機(jī)而公然將預(yù)防和治理公共環(huán)境安全的制度加以踐踏,。更為可怕的是,，這些政府強(qiáng)勢(shì)部門對(duì)于環(huán)境法律的藐視還呈現(xiàn)出肆無(wú)忌憚的蔓延趨勢(shì)。上海市環(huán)保局輻射監(jiān)督管理處相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,，軌道交通安檢機(jī)并未取得輻射安全許可證,。據(jù)相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，為做好世博安保工作,，2010年上海城市軌道交通引進(jìn)安檢機(jī),。按照正常規(guī)定，需要對(duì)每個(gè)安檢儀進(jìn)行檢測(cè),，但是由于當(dāng)時(shí)安檢儀數(shù)量較大,，逐個(gè)進(jìn)行檢測(cè)和環(huán)評(píng)耗時(shí)過(guò)長(zhǎng),，所以當(dāng)時(shí)是通過(guò)第三方有資質(zhì)的檢測(cè)機(jī)構(gòu),，對(duì)安檢儀進(jìn)行抽檢。①深圳市人居環(huán)境委針對(duì)公眾的質(zhì)疑解釋稱,，辦理輻射許可證需要環(huán)境監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià),，工作量大，需要政府及企業(yè)投入大量資源,，且需要一定的時(shí)間周期,。地鐵安檢機(jī)屬于臨時(shí)安全管理措施，據(jù)他們了解,，北京奧運(yùn)和廣州亞運(yùn)使用的行李安檢機(jī)也未辦輻射安全許可證,。②這種相互比附的現(xiàn)象讓人聯(lián)想到美國(guó)學(xué)者威爾遜和凱琳提出的“破窗效應(yīng)”：如果一棟建筑上有一塊玻璃被人打碎，但又未得到及時(shí)修復(fù),，看到“破窗”的人就有可能受到某種暗示性的縱容,，去打碎更多的玻璃，而這些破碎的窗戶會(huì)給人們?cè)斐梢环N混亂無(wú)序,、無(wú)規(guī)則可循,、麻木不仁的心理感覺，從而誘導(dǎo)違法行為的滋生和蔓延,，使社會(huì)秩序遭到破壞,。“破窗效應(yīng)”的啟示意義在于,，某種消極環(huán)境因素一旦出現(xiàn),，其暗示性和誘導(dǎo)性作用不可避免的在心理上呈現(xiàn)出來(lái)，如若不能采取措施及時(shí)修復(fù)“第一扇被打碎玻璃的窗戶”，就會(huì)有更多的窗戶玻璃被打碎,，破壞性的后果隨之而來(lái),。^[2]

在我國(guó)放射性污染防治法律中，不僅為各類使用地鐵安檢機(jī)的主體設(shè)置了強(qiáng)行性的法律義務(wù),，而且同時(shí)明確了對(duì)于這些主體履行環(huán)境法律義務(wù)行為進(jìn)行監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其相應(yīng)的法定職責(zé),，以制止和糾正各類環(huán)境違法行為。那么,，涉事地鐵安檢機(jī)環(huán)境監(jiān)管部門又是如何實(shí)施監(jiān)管的呢,？

二、地鐵安檢機(jī)設(shè)置的環(huán)境監(jiān)管的缺失及其表現(xiàn)

無(wú)論是北京,、上海還是深圳,，地鐵安檢機(jī)的安裝與使用都不可能是在無(wú)聲無(wú)息悄然狀態(tài)下進(jìn)行的。以下將從媒體曝光前的環(huán)境監(jiān)管,、媒體曝光后的“及時(shí)”回應(yīng)和對(duì)違法行為的糾正及懲罰等方面來(lái)審視環(huán)保部門對(duì)地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目違法行為的監(jiān)管,。

（一）媒體曝光前環(huán)保部門地鐵安檢機(jī)的監(jiān)管缺位

如果說(shuō)，對(duì)于安裝地鐵安檢機(jī)主要是基于對(duì)公共治安安全考慮,，而漠視公眾環(huán)境安全是違法行為,，那么對(duì)于這種違法行為進(jìn)行監(jiān)管就是環(huán)保部門的職責(zé)了。那么,，深圳市等地的環(huán)保部門又是如何進(jìn)行監(jiān)管的呢,？

第一，涉事地區(qū)的環(huán)保部門普遍消極監(jiān)管,。從現(xiàn)有資料來(lái)看,，深圳市地鐵安檢機(jī)的所有人和使用人在設(shè)置這些地鐵安檢機(jī)時(shí)，深圳市人居環(huán)境委事后是知情的,。從地鐵安檢機(jī)設(shè)置在地鐵站開始,，一直到大運(yùn)會(huì)結(jié)束，深圳市人居環(huán)境委員會(huì)下屬的核與輻射管理中心都沒有對(duì)地鐵安檢機(jī)的安全性及它對(duì)環(huán)境的影響進(jìn)行評(píng)估,。③在上海市公安局違法設(shè)置五百多臺(tái)地鐵安檢機(jī)時(shí),，上海市環(huán)保局從一開始就知悉此事，并且對(duì)于上海市公安局設(shè)置地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目明確要求執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和輻射安全許可證制度,。盡管,，上海市環(huán)保局在2010年2月份就要求上海市公安局履行環(huán)境法律義務(wù)，但是直到2011年10月份,，上海市公安局一直未按法定要求去作,，而上海市環(huán)保局在長(zhǎng)達(dá)一年多的時(shí)間里，也未依據(jù)有關(guān)環(huán)境法律,、法規(guī)對(duì)上海市公安局的違法行為采取應(yīng)有的措施,，完全放任上海市公安局地鐵安檢機(jī)違法設(shè)置和運(yùn)行,。

第二，環(huán)保部門消極監(jiān)管的危害性不容忽視,。事實(shí)上,，地鐵安檢機(jī)使用過(guò)程中，受到輻射威脅的主要是兩種人,。一是地鐵安檢機(jī)操作人員,。他們將可能因地鐵安檢機(jī)質(zhì)量本身問(wèn)題和不規(guī)范的操作問(wèn)題而受到輻射威脅。因?yàn)?，地鐵安檢機(jī)安裝使用前由于沒有經(jīng)過(guò)環(huán)保部門組織的環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收,，因此不能保證這些非法安裝的地鐵安檢機(jī)的環(huán)保設(shè)施達(dá)到規(guī)范要求。如果這些地鐵安檢機(jī)本身輻射安全質(zhì)量存在問(wèn)題,，那么每天操作這些地鐵安檢機(jī)的工作人員將不可避免地遭受輻射侵害,。即便這些地鐵安檢機(jī)本身是符合環(huán)境輻射安全標(biāo)準(zhǔn)的，但是,，如果這些工作人員缺乏嚴(yán)格的防輻射安全方面的培訓(xùn),，那么，同樣的威脅依舊存在,。根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全許可管理辦法》第16條的規(guī)定,，從事輻射工作的人員必須通過(guò)輻射安全和防護(hù)專業(yè)知識(shí)及相關(guān)法律法規(guī)的培訓(xùn)和考核。然而,，沒有經(jīng)過(guò)環(huán)保部門進(jìn)行制度化的監(jiān)管,，深圳市地鐵安檢機(jī)工作人員在上崗前,，并沒有嚴(yán)格地受到專業(yè)操作的培訓(xùn),。①二是通過(guò)地鐵安檢機(jī)檢測(cè)的廣大公眾。對(duì)社會(huì)公眾來(lái)說(shuō),，他們很難知曉某一臺(tái)地鐵安檢機(jī)的輻射量值,，但當(dāng)其得知天天與之打交道的地鐵安檢機(jī)在投入使用之前并未經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)，肯定會(huì)產(chǎn)生或多或少的擔(dān)憂,。由于沒有通過(guò)審批,，深圳市地鐵安檢機(jī)的使用上并不規(guī)范。有記者在科學(xué)館地鐵站了解到,，深圳市保安公司配備的移動(dòng)式射線泄漏測(cè)量?jī)x并沒有被用起來(lái),，因?yàn)闆]電池了。事實(shí)上最開始的時(shí)候,，保安公司發(fā)了一節(jié)電池后,，就再也沒有發(fā)放過(guò)。至于人員的培訓(xùn)和考核上,，也存在不規(guī)范的地方,，據(jù)在這里值班的來(lái)自武漢警官職業(yè)學(xué)院的安檢員稱,，他們雖然經(jīng)過(guò)理論和實(shí)操培訓(xùn)，不過(guò)并未進(jìn)行過(guò)任何考核,。②

（二）媒體曝光后環(huán)保部門對(duì)于地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全問(wèn)題的回應(yīng)

在公眾普遍關(guān)注并質(zhì)疑缺乏環(huán)境法律監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)事件之后,，環(huán)保部、廣東省環(huán)保廳,、北京市環(huán)保局都通過(guò)回答記者問(wèn),、與公眾網(wǎng)友網(wǎng)絡(luò)在線交流、或者通過(guò)回復(fù)公眾信函的方式,，對(duì)地鐵安檢機(jī)的環(huán)境安全問(wèn)題進(jìn)行了回應(yīng),，以緩解公眾普遍存在的輻射恐懼感。

2011年10月19日下午3時(shí),，廣東省環(huán)保廳黨組書記,、廳長(zhǎng)李清接受廣東省政府網(wǎng)站專訪，結(jié)合近期受關(guān)注的地鐵安檢機(jī)問(wèn)題,，與網(wǎng)友進(jìn)行在線交流,。有市民網(wǎng)友擔(dān)心，安檢用的Ｘ光線行李安檢機(jī),，有造成輻射泄漏,、空氣中臭氧濃度過(guò)高等危險(xiǎn)。對(duì)此,，李清表示：安檢機(jī)很安全,。③2011年10月11日，就北京地鐵安檢機(jī)的安全性及手續(xù)的合法性等問(wèn)題,，北京市中洲律師事務(wù)所寇明國(guó)律師致信北京市環(huán)境保護(hù)局提出疑問(wèn),。19日，北京市環(huán)保局就此事進(jìn)行了郵件回復(fù),。據(jù)北京市環(huán)保局稱：據(jù)現(xiàn)有監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù),，安檢機(jī)不會(huì)對(duì)公眾身體造成傷害。④據(jù)中國(guó)之聲《全國(guó)新聞聯(lián)播》報(bào)道,，2011年10月21日環(huán)保部核與輻射安全中心副總工程師周啟甫專門回答了記者的采訪,。周啟甫表示，符合輻射安全指標(biāo)的地鐵安檢設(shè)備,，在正常使用時(shí)不會(huì)對(duì)環(huán)境和附近經(jīng)過(guò)的公眾造成身體傷害,。⑤另外，與環(huán)保部門的回應(yīng)相配套,，《科技日?qǐng)?bào)》還專門引入輻射領(lǐng)域?qū)＜乙庖?，?lái)說(shuō)明地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全性問(wèn)題。^[3]

在地鐵安檢機(jī)環(huán)境安全事件逐漸成為一個(gè)公共性話題的時(shí)候,，作為環(huán)境監(jiān)管部門及時(shí)的理性回應(yīng),，也是信用政府的內(nèi)在要求,，因?yàn)椋盎貞?yīng)意味著政府對(duì)民眾對(duì)于政策變革的接納和對(duì)民眾要求做出的應(yīng)答,，并采取積極措施解決問(wèn)題,。”[4]從這里可以看出,，對(duì)于公眾關(guān)注的現(xiàn)實(shí)中的輻射環(huán)境安全問(wèn)題,，環(huán)保部門通過(guò)各種回應(yīng)方式的運(yùn)用，確實(shí)在很大程度上緩解了公眾對(duì)于輻射危險(xiǎn)的恐懼心理,。然而,，這些回應(yīng)內(nèi)容并不全面，甚至是針對(duì)公眾關(guān)心的現(xiàn)實(shí)疑惑答非所問(wèn),，并由此滋生對(duì)公眾的心理誤導(dǎo),。

自從深圳地鐵安檢機(jī)事件出現(xiàn)后，特別是隨后上海,、北京地鐵安檢機(jī)等缺乏環(huán)境監(jiān)管信息呈現(xiàn)在公眾面前時(shí),，任何一個(gè)乘坐地鐵接受安檢機(jī)檢查的公眾都有理由要求環(huán)境監(jiān)管部門回答這樣幾個(gè)問(wèn)題：缺乏環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)將會(huì)對(duì)公眾生命健康帶來(lái)怎樣的危害？為什么成百上千個(gè)地鐵安檢機(jī)會(huì)在沒有任何環(huán)境監(jiān)管的情況下投入運(yùn)行,？環(huán)保部門將如何進(jìn)行彌補(bǔ)監(jiān)管并在今后杜絕此類情形出現(xiàn),？然而，環(huán)保部門的回應(yīng)內(nèi)容并沒有涵蓋到公眾關(guān)注的幾個(gè)問(wèn)題,，甚至有有意轉(zhuǎn)移公眾視線的嫌疑,。

幾乎所有的環(huán)保部門在回應(yīng)公眾的疑問(wèn)時(shí)，都是采取消極回避的態(tài)度而轉(zhuǎn)移話題,，并以幾乎完全相同的結(jié)論應(yīng)對(duì)公眾,。如廣東省環(huán)保廳廳長(zhǎng)李清表示：安檢機(jī)很安全。理由是,，X光安檢機(jī)輻射水平很低,，在“正常使用時(shí)”其輻射水平滿足國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的要求,。而環(huán)保部核與輻射安全中心副總工程師周啟甫也同樣表示,，“符合輻射安全指標(biāo)”的地鐵安檢設(shè)備，在“正常使用時(shí)”不會(huì)對(duì)環(huán)境和附近經(jīng)過(guò)的公眾造成身體傷害,。這里都用了“符合輻射安全指標(biāo)”,、“正常使用時(shí)”字眼。這些用語(yǔ)很重要,，因?yàn)?，“符合輻射安全指?biāo)”是針對(duì)地鐵安檢機(jī)的設(shè)備輻射產(chǎn)品質(zhì)量要求，即只有“符合輻射安全指標(biāo)”的地鐵安檢機(jī)才有可能不會(huì)對(duì)公眾健康造成損害,，反之,，不符合產(chǎn)品輻射品質(zhì)要求的地鐵安檢機(jī)則會(huì)給公眾健康帶來(lái)危害,。然而，即便是符合產(chǎn)品輻射品質(zhì)要求的地鐵安檢機(jī),，如果在使用過(guò)程中缺乏嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)管而使之不能夠在“正常狀態(tài)下使用”,，也同樣可能會(huì)給公眾健康帶來(lái)危害。因此,，只有以上兩個(gè)條件同時(shí)具備才能說(shuō)地鐵安檢機(jī)的輻射環(huán)境安全是可靠的,。①這點(diǎn)在環(huán)境污染防治法律中是通過(guò)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施的竣工驗(yàn)收制度與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行制度來(lái)實(shí)現(xiàn)的。如《放射性污染防治法》第21條第2款規(guī)定,，“放射性污染防治設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)驗(yàn)收,；驗(yàn)收合格的，主體工程方可投入生產(chǎn)或者使用,?！比欢ㄔO(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施的竣工驗(yàn)收制度與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施正常運(yùn)行制度都沒有運(yùn)用到深圳,、上海等城市沒有實(shí)施環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)設(shè)置項(xiàng)目上,。因此，環(huán)保部門回應(yīng)中所稱的“符合輻射安全指標(biāo)”,、“正常使用時(shí)”用語(yǔ)應(yīng)該屬于在環(huán)境法律制度監(jiān)管語(yǔ)境下來(lái)使用的,，在此基礎(chǔ)上得出的“地鐵安檢機(jī)對(duì)于公眾身體健康無(wú)害”的結(jié)論也就不能用于對(duì)深圳市五條地鐵線路的站點(diǎn)設(shè)置的286臺(tái)地鐵安檢機(jī)的判斷。由是觀之,，對(duì)于公眾關(guān)注的缺乏環(huán)境監(jiān)管的地鐵安檢機(jī)將會(huì)對(duì)公眾生命健康帶來(lái)怎樣的危害問(wèn)題,，環(huán)保部門實(shí)際上并沒有回應(yīng)。對(duì)于為什么成百上千個(gè)地鐵安檢機(jī)會(huì)在沒有任何環(huán)境監(jiān)管的情況下投入運(yùn)行問(wèn)題,，無(wú)論是環(huán)保部,，還是廣東省環(huán)保廳以及北京市環(huán)保局都沒有回應(yīng)。

（三）地鐵安檢機(jī)違法設(shè)置運(yùn)行行為的責(zé)任擔(dān)當(dāng)在前面的論述中,，已經(jīng)界定了深圳市,、上海市和北京市地鐵安檢機(jī)的安裝以及運(yùn)行屬于嚴(yán)重違法行為，涉及到違反環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度,、“三同時(shí)”制度以及輻射安全許可證制度,。上海市為世博會(huì)設(shè)置的地鐵安檢機(jī)安裝并運(yùn)行從2010年2月份開始，而深圳市為大運(yùn)會(huì)設(shè)置的地鐵安檢機(jī)安裝并運(yùn)行是從2011年6月份開始的?，F(xiàn)有的資料也顯示無(wú)論是上海市環(huán)保局,，還是深圳市人居環(huán)境委以及廣東省環(huán)保廳對(duì)地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的違法行為都是知悉的，但是,，在此次媒體沒有將其向公眾揭示之前以及之后,，這些地方的環(huán)保部門似乎也并沒有向公眾進(jìn)行必要的交待，即這些環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)將要如何對(duì)這些違法安裝運(yùn)行的地鐵安檢機(jī)單位追究法律責(zé)任,。以深圳市為例,，從2011年6月份到現(xiàn)在,，為何不見深圳市人居環(huán)境委查處地鐵站非法使用安檢機(jī)？② 根據(jù)上海市環(huán)保局的說(shuō)法,，他們是在2010年2月份就開始要求上海市公安局履行環(huán)境法律上的義務(wù),，但是至今未果。那么,，這是否表明我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境法律對(duì)于此類違法行為缺乏懲處之規(guī)范呢,？如果有相應(yīng)法律之規(guī)范，環(huán)境監(jiān)管部門又該如何適用法律呢,？

第一,，就深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，它屬于違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理制度,，也就是通常所說(shuō)的建設(shè)項(xiàng)目未進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)而建成并投入運(yùn)行行為,。對(duì)此違法行為的法律適用，2007年3月21日,，全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)根據(jù)原國(guó)家環(huán)?？偩值恼?qǐng)示，以法工委復(fù)[2007]2號(hào)文件《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)法律適用問(wèn)題的答復(fù)意見》的形式做出了解釋,。其內(nèi)容為：關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目未依法報(bào)批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件卻已建成,，同時(shí)該建設(shè)項(xiàng)目需要配套建設(shè)的環(huán)境保護(hù)設(shè)施未建成、未經(jīng)驗(yàn)收或者驗(yàn)收不合格,，主體工程正式投入生產(chǎn)或者使用的,，應(yīng)當(dāng)分別依照《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第28條的規(guī)定作出相應(yīng)處罰。同時(shí),，根據(jù)《放射性污染防治法》第50條的規(guī)定：“違反本法規(guī)定,，未編制環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件，或者環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件未經(jīng)環(huán)境保護(hù)行政主管部門批準(zhǔn),，擅自進(jìn)行建造,、運(yùn)行、生產(chǎn)和使用等活動(dòng)的,，由審批環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止違法行為,，限期補(bǔ)辦手續(xù)或者恢復(fù)原狀，并處一萬(wàn)元以上二十萬(wàn)元以下罰款,?！备鶕?jù)上述規(guī)定，深圳市人居環(huán)境委應(yīng)該決定對(duì)深圳市地鐵安檢機(jī)使用人深圳市公安局作出如下行政處罰：1.責(zé)令深圳市公安局停止使用深圳市地鐵安檢機(jī),；2.責(zé)令深圳市公安局在一定期限內(nèi)補(bǔ)辦地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)登記表手續(xù)；3.罰款1-20萬(wàn)元,。深圳市人居環(huán)境委在實(shí)施行政處罰時(shí)要考慮到“責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī)”行政命令執(zhí)行的特殊性,，因?yàn)樗吘惯€要承擔(dān)維護(hù)地鐵公共安全的功能,，因此，在行政處罰決定書中說(shuō)明,，深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目工程涉及公共利益,，故將“責(zé)令停止使用”的處罰緩期至一定時(shí)段日屆滿執(zhí)行。在此期間,，要求深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目建設(shè)單位應(yīng)補(bǔ)辦環(huán)境影響評(píng)價(jià)手續(xù),，采取切實(shí)有效的措施防止環(huán)境污染，并主動(dòng)接受項(xiàng)目所在地環(huán)保部門的監(jiān)督管理,。如果該項(xiàng)目通過(guò)環(huán)評(píng)批復(fù)且環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收合格,，深圳市人居環(huán)境委將解除“責(zé)令停止使用”的處罰，依法允許深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目投入使用,。如果超過(guò)緩期執(zhí)行時(shí)段,，深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目建設(shè)單位仍未通過(guò)環(huán)評(píng)批復(fù)，或者未申請(qǐng)環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收,，或者環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收不合格,，深圳市人居環(huán)境委將依法立即執(zhí)行“責(zé)令停止使用”的處罰。

第二,，前面所說(shuō)的深圳市人居環(huán)境委主要是針對(duì)深圳市地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目違反建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理制度應(yīng)該實(shí)施的行政處罰,，但對(duì)于該建設(shè)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，還涉及到違反輻射安全許可制度,，而應(yīng)該由廣東省環(huán)保廳對(duì)其進(jìn)行行政處罰,。根據(jù)《放射性同位素與射線裝置安全和防護(hù)條例》第52條的規(guī)定，無(wú)輻射安全許可證從事射線裝置使用活動(dòng)的單位,，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令停止違法行為,，限期改正；逾期不改正的,，責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)或者由原發(fā)證機(jī)關(guān)吊銷許可證,；有違法所得的，沒收違法所得,；違法所得10萬(wàn)元以上的,，并處違法所得1倍以上5倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足10萬(wàn)元的,，并處1萬(wàn)元以上10萬(wàn)元以下的罰款,。據(jù)此，廣東省環(huán)保廳應(yīng)該對(duì)深圳市地鐵安檢機(jī)使用單位作出如下行政處罰：1.責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī),；2.責(zé)令地鐵安檢機(jī)使用單位在一定期限內(nèi)補(bǔ)辦輻射安全許可證,；3.處以10萬(wàn)元以下的罰款。只是在實(shí)施處罰之時(shí)，要注意兩點(diǎn)：其一,，同樣是因?yàn)榈罔F安檢機(jī)使用涉及公共利益,，因此，責(zé)令停止使用地鐵安檢機(jī)行政命令執(zhí)行要有一個(gè)緩期執(zhí)行時(shí)限,，且該時(shí)限要考慮到與深圳市人居環(huán)境委的行政處罰決定中緩期執(zhí)行時(shí)限銜接問(wèn)題,，也就是說(shuō)，要考慮到到法律制度執(zhí)行的先后序列,；其二,，基于行政處罰法律中的“一事不再罰”原則，如果深圳市人居環(huán)境委已經(jīng)對(duì)深圳市地鐵安檢機(jī)建設(shè)單位處以罰款的處罰,，那么廣東省環(huán)保廳就不要再對(duì)其處以罰款,。

雖然，從媒體報(bào)道的消息看,，深圳,、上海等城市環(huán)保部門也在要求地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目建設(shè)單位辦理有關(guān)環(huán)境法律手續(xù)，但是,，作為相對(duì)弱勢(shì)的環(huán)保部門在面對(duì)非常強(qiáng)勢(shì)的公安部門來(lái)說(shuō),，并沒有理直氣壯地運(yùn)用法律武器的以正式法律文書的形式認(rèn)定地鐵安檢機(jī)項(xiàng)目建設(shè)單位實(shí)施的違法行為以及環(huán)保部門所要下達(dá)的行政命令以及行政處罰決定。

三,、結(jié)語(yǔ)

從北京奧運(yùn)會(huì),、上海世博會(huì)到深圳大運(yùn)會(huì)中使用地鐵安檢機(jī)的情況看，地鐵安檢機(jī)使用中的輻射環(huán)境安全問(wèn)題相對(duì)于公共治安安全問(wèn)題,，在維護(hù)社會(huì)治安秩序的公共安全部門眼里幾乎不是問(wèn)題,，而履行輻射環(huán)境安全監(jiān)管職責(zé)的環(huán)保部門對(duì)于公然違反環(huán)境法律制度的行為非但沒有依法進(jìn)行應(yīng)有的查處，反而是設(shè)法將事件違法性質(zhì)輕描淡寫的遮掩過(guò)去,。地鐵安檢機(jī)的輻射或許暫未產(chǎn)生明顯危害,，但在環(huán)境安全問(wèn)題上，1％的隱患也要給予100％的防范,。正如地鐵安檢不能漏過(guò)任何可能的危險(xiǎn)一樣,，也不能因安檢機(jī)輻射值低就置之不理，讓公眾包括常年工作在安檢機(jī)旁的安檢員毫無(wú)防范地“裸露”在輻射面前,。公眾對(duì)于地鐵安檢機(jī)輻射的恐懼勝于其輻射本身,，而消除這種恐懼的最好方法，則是國(guó)家制定的保障公眾環(huán)境安全的法律制度得到應(yīng)有的尊重和落實(shí),，因此,，即便是所謂的“臨時(shí)工作、短期使用”安檢機(jī)這樣會(huì)產(chǎn)生輻射的設(shè)備,，也應(yīng)按照國(guó)家防范輻射風(fēng)險(xiǎn)的法律,、法規(guī)進(jìn)行安全評(píng)估,，嚴(yán)防其安裝、使用過(guò)程中嚴(yán)重的制度“脫軌”,。