摘 要：分析了公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式現(xiàn)狀及目前管理模式的不足,，剖析了制約應(yīng)急救援工作發(fā)展的瓶頸問題,。結(jié)合我國應(yīng)急救援工作的開展情況，提出了構(gòu)建應(yīng)急救援力量管理模式的基本原則,。在此原則的指導(dǎo)下,，設(shè)計了一種新的應(yīng)急救援力量管理模式，提出設(shè)立應(yīng)急管理委員會的構(gòu)想,，并從必要性和可行性,、構(gòu)建,、特點等方面詳細(xì)說明,。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī),；應(yīng)急救援；管理模式

近年來,，洪水、地震,、火災(zāi)和交通事故等突發(fā)事件不斷發(fā)生,，應(yīng)急救援任務(wù)空前繁重。公安,、消防、民政,、安監(jiān)等多部門快速行動，組建了多種形式的救援力量,，逐漸形成了分部門,、分災(zāi)種的應(yīng)急救援管理模式,。由于應(yīng)急救援工作的綜合性不斷增強，這種管理模式的弊端日益凸顯,。為了提高應(yīng)急救援效率，優(yōu)化應(yīng)急救援管理結(jié)構(gòu),，國內(nèi)很多專家學(xué)者對此進(jìn)行了深入研究。郭鐵男對我國城市應(yīng)急指揮體系的建設(shè)模式與發(fā)展進(jìn)行了概述,，并對消防部隊承擔(dān)綜合應(yīng)急救援任務(wù)的可行性和必要性進(jìn)行了分析。王秋彧,、張光俊、郭其云等在基于消防部隊承擔(dān)應(yīng)急救援任務(wù)的基礎(chǔ)上,，對應(yīng)急救援管理體系進(jìn)行了研究,。經(jīng)過多年的建設(shè)發(fā)展，逐漸形成了集權(quán)式,、授權(quán)式,、代理式和協(xié)同式的應(yīng)急救援管理模式，這些管理模式大多具有較強的臨時性,，其協(xié)調(diào)管理力度受到很大的制約。因此,，組建一種新型的應(yīng)急救援管理模式成為亟待解決的問題,。筆者針對目前應(yīng)急救援管理體系中的問題，搭建了一種條塊結(jié)合,、管理順暢的組織管理模式。

1 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量管理模式現(xiàn)狀分析

經(jīng)過近幾年各種突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急處置的歷練和考驗,，我國應(yīng)急救援力量體系建設(shè)取得了很大進(jìn)步,，但在管理體制建設(shè)方面還存在不足,，主要表現(xiàn)在如下方面：

（1）成立了多種公共危機(jī)應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu)，管理分散,。由于公共危機(jī)事件的性質(zhì)多樣,，危害程度相差較大,，所以單一部門不能完成災(zāi)害管理的全部任務(wù)。按照《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》,，國務(wù)院有關(guān)部門依據(jù)有關(guān)法律、行政法規(guī)和各自職責(zé),，負(fù)責(zé)相關(guān)類別突發(fā)公共事件的應(yīng)急管理工作,。應(yīng)急管理行政系統(tǒng)如圖1所示。

在這種行政管理機(jī)制之下,，我國建立了多個應(yīng)急指揮中心和多種應(yīng)急救援力量。根據(jù)相關(guān)資料的統(tǒng)計分析,，我國目前應(yīng)急指揮中心的設(shè)置如圖2所示。由圖可見,，我國目前共設(shè)置了至少7處國家級應(yīng)急指揮中心,，在每個應(yīng)急指揮中心下分別設(shè)立了相應(yīng)職能的應(yīng)急救援隊伍,。如消防應(yīng)急指揮中心負(fù)責(zé)調(diào)度指揮消防部隊的救援行動，中國地震應(yīng)急搜救中心負(fù)責(zé)國際救援隊的管理,，而國家安全生產(chǎn)應(yīng)急救援指揮中心負(fù)責(zé)指揮礦山救援隊的救援行動,。此外,，還有軍隊?wèi)?yīng)急救援隊和交通、醫(yī)療,、電力等多支救援隊伍,。

（2）應(yīng)急救援力量分布在不同部門,，條塊分割明顯。我國長期以來采用分部門,、分災(zāi)種的單一災(zāi)情救援體制和危機(jī)管理模式，雖有多種應(yīng)急救援力量,，卻分屬在多個部門，這種“分而治之”的應(yīng)急救援體系有兩大問題：一是各種設(shè)備和人力資源重復(fù)投入并且大量閑置,；二是遇到緊急狀況，因職能交叉而容易造成職責(zé)不明，甚至互相推諉,，可能由此失去最佳的搶險救災(zāi)時機(jī)。尤其是在大型災(zāi)害事故救援現(xiàn)場,，需要公安、消防,、駐軍、武警,、醫(yī)療、通信,、供水、供電等多個部門協(xié)同處置,，但由于歸口不一,，戰(zhàn)備等級制度不一,，多支職能單一的應(yīng)急救援力量互不隸屬,，各自為政，客觀上造成遇險求助不便,、接警出動遲緩、聯(lián)動響應(yīng)滯后、合成指揮不力等問題,。

（3）缺乏獨立的常設(shè)性危機(jī)管理機(jī)構(gòu),，各種力量之間協(xié)調(diào)困難,。近幾年，我國雖然在應(yīng)急管理體制,、機(jī)制等方面取得了一些發(fā)展,，但是至今仍然缺乏專業(yè)化、規(guī)范化,、制度化和高效的危機(jī)管理決策核心機(jī)構(gòu),。一旦爆發(fā)大規(guī)模突發(fā)事件,，往往是由某一政府領(lǐng)導(dǎo)牽頭,，組成一種臨時性機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織協(xié)調(diào)危機(jī)處置。這種臨時性機(jī)構(gòu)缺乏一定的決策力度,，使得多部門之間難于形成合力，致使救援效率較低,。同時,，由于這種常設(shè)性機(jī)構(gòu)的缺失，使得應(yīng)急救援法制,、機(jī)制建設(shè)進(jìn)度緩慢,，各種應(yīng)急救援力量建設(shè)相對封閉,，缺乏必要的聯(lián)合演練,。

由于我國應(yīng)急救援力量管理體制在運行過程中還存在如上弊端,，從目前應(yīng)急救援力量建設(shè)的發(fā)展來看,，亟需打破這種條塊分割的管理模式，組建統(tǒng)一指揮的應(yīng)急救援管理模式,。

2 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式建設(shè)的原則

公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式應(yīng)能較好地發(fā)揮各種應(yīng)急救援力量之間的聯(lián)合作戰(zhàn)能力,。因此,，在管理模式建設(shè)過程中,，應(yīng)本著“政府主導(dǎo),，消防主力,；統(tǒng)一指揮，協(xié)同有序,；平戰(zhàn)結(jié)合,，資源優(yōu)化”的建設(shè)原則,。

2.1 政府主導(dǎo),，消防主力

政府主導(dǎo)是指在公共場所突發(fā)事件應(yīng)急救援中,，要由政府作為統(tǒng)一的領(lǐng)導(dǎo),。應(yīng)急中心工作范圍廣,，涉及部門多，擔(dān)負(fù)責(zé)任大,，需要由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo),。這不僅是符合《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法》和《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》的需要，也是順應(yīng)我國實際情況的必然選擇,?！跋乐髁Α笔侵冈谡慕y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，消防部隊作為應(yīng)急救援的骨干力量,，承擔(dān)包括火災(zāi),、地震、建筑施工事故等多種災(zāi)害的應(yīng)急處置,。在國務(wù)院辦公廳《關(guān)于加強基層應(yīng)急隊伍建設(shè)的意見》（國辦發(fā)[2009]）59號）中明確指出了消防部隊作為主力救援力量的法律地位,。

2.2 統(tǒng)一指揮，協(xié)調(diào)有序

“統(tǒng)一指揮”是指由政府負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一的接處警系統(tǒng),，將各種救援力量實現(xiàn)有效整合,，進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度指揮，使各機(jī)構(gòu)和部門縱向能對接,，橫向能聯(lián)動,，達(dá)到處置突發(fā)事件的快速、高效,，最大限度降低成本,。“協(xié)調(diào)有序”是指各種救援力量之間能夠?qū)崿F(xiàn)責(zé)任明確,，優(yōu)勢互補,，保證應(yīng)急處置的有效性和有序性。目前,，我國有各種專兼職救援力量幾十種,，無論是從職責(zé)范圍、器材裝備等方面均存在一定的交叉,，為了保障應(yīng)急救援效率,，各種救援力量之間必須進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)分工,。

2.3 平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化

“平戰(zhàn)結(jié)合”就是在平時注重應(yīng)急準(zhǔn)備,，加強對風(fēng)險的識別,、監(jiān)測和預(yù)警，加強應(yīng)急救援隊伍的日常訓(xùn)練,、培訓(xùn)和演習(xí),，做好資源規(guī)劃和保障工作，保證戰(zhàn)時的應(yīng)急救援效率,，并做好戰(zhàn)時的危機(jī)應(yīng)對和事后的評估及處置,，做好資源協(xié)調(diào)與調(diào)度工作?！百Y源優(yōu)化”就是將各種應(yīng)急救援所需資源進(jìn)行優(yōu)化配置,，保障資源的高效使用。我國的應(yīng)急救援資源分布在不同的部門和單位,，為了避免重復(fù)建設(shè),，保障應(yīng)急救援所需資源，這就需要充分調(diào)度整個社會的資源,，通過有效的整合,，實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

3 公共危機(jī)應(yīng)急救援力量體系管理模式建設(shè)的設(shè)想

為了從長遠(yuǎn)的角度統(tǒng)籌規(guī)劃我國的應(yīng)急管理工作,，需要從國家層面上設(shè)立常設(shè)性應(yīng)急救援管理機(jī)構(gòu),，即應(yīng)急管理委員會，以實現(xiàn)對災(zāi)害的全面管理,。

3.1 應(yīng)急管理委員會設(shè)置的必要性和可行性分析

目前,，負(fù)責(zé)我國應(yīng)急管理工作的機(jī)構(gòu)和部門主要是各級政府部門的應(yīng)急辦和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)（如國家減災(zāi)委員會、核事故應(yīng)急協(xié)調(diào)委員會等）,。應(yīng)急辦負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和督促檢查各?。▍^(qū)、市）人民政府,、國務(wù)院各部門應(yīng)急管理工作,。在應(yīng)急過程中其主要職責(zé)是值守應(yīng)急、信息匯總和綜合協(xié)調(diào),，其處置權(quán)力有限,，在政府內(nèi)部權(quán)力體系中的影響力較弱，須協(xié)助國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)處置,。議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是以黨政領(lǐng)導(dǎo)為成員的臨時性機(jī)構(gòu),，不是常設(shè)機(jī)構(gòu)，只是在危機(jī)發(fā)生時才被啟動,，無法有效組織各部門開展危機(jī)前的預(yù)防,、演練和儲備等工作,。因此，常態(tài)下協(xié)調(diào)的權(quán)威性不足,?？梢钥闯?，目前的應(yīng)急管理體系難以發(fā)揮出與公共危機(jī)應(yīng)對需求相稱的領(lǐng)導(dǎo)力,。所以，在現(xiàn)有的危機(jī)應(yīng)對領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上,，本著整合危機(jī)應(yīng)對資源,、降低內(nèi)耗和提高效率的原則，設(shè)置一種能夠整合應(yīng)急辦和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)功能的常設(shè)性機(jī)構(gòu),，從而保證突發(fā)災(zāi)害的預(yù)防預(yù)警,、應(yīng)急演練、應(yīng)急處置,、調(diào)查評估,、信息發(fā)布,、應(yīng)急保障和國際救援的統(tǒng)一化和規(guī)范化,，顯得非常重要而緊迫,。

3.2 應(yīng)急救援管理委員會的構(gòu)建

適應(yīng)目前應(yīng)急管理的需求，通過幾年的發(fā)展,，我國應(yīng)逐漸建立起強有力的常設(shè)性國家應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，即國家應(yīng)急管理委員會,，其組織框架體系如圖3所示。

圖3 應(yīng)急管理委員會組織框架圖

國家應(yīng)急管理委員會應(yīng)為應(yīng)急管理的常設(shè)機(jī)構(gòu),，納入政府機(jī)構(gòu)序列，隸屬于國務(wù)院,。該委員會應(yīng)采取行政首長負(fù)責(zé)制，由國務(wù)院總理或主管副總理擔(dān)任第一負(fù)責(zé)人,，由各相關(guān)部門的第一負(fù)責(zé)人組成委員會，聯(lián)合協(xié)商制定應(yīng)急管理的發(fā)展規(guī)劃和各項政策,。在該機(jī)構(gòu)下設(shè)立專門應(yīng)對突發(fā)性災(zāi)害的職能部門,。按照災(zāi)害管理流程，應(yīng)急管理委員會內(nèi)部可設(shè)置災(zāi)害預(yù)防局,、監(jiān)測預(yù)警局、響應(yīng)處置局,、恢復(fù)和重建局和災(zāi)害處置評估辦公室等部門，負(fù)責(zé)應(yīng)急管理委員會的正常運行,。同時該委員會設(shè)置指揮調(diào)度中心，作為應(yīng)急救援指揮的樞紐,，與各省之間實現(xiàn)互聯(lián)互通，并應(yīng)具有災(zāi)害決策輔助系統(tǒng),；設(shè)置物資裝備保障局，負(fù)責(zé)整個戰(zhàn)備物資的統(tǒng)一調(diào)度和管理,；應(yīng)吸收各行各業(yè)的專業(yè)人士成立應(yīng)急管理專家組，為應(yīng)急管理委員會提供決策咨詢和工作建議,；設(shè)置非政府組織管理機(jī)構(gòu)，組織動員各種社會力量參與應(yīng)急救援,，設(shè)置國際事務(wù)管理局,，負(fù)責(zé)國際之間的應(yīng)急救援事務(wù),。在垂直管理上，應(yīng)急委員會下設(shè)置省,、市、縣三級管理機(jī)構(gòu),。各級應(yīng)急委員會指揮和協(xié)調(diào)對應(yīng)本轄區(qū)的應(yīng)急救援管理工作。

為順利實現(xiàn)使應(yīng)急管理工作由條塊分割逐漸向集中統(tǒng)一管理過渡,，現(xiàn)階段應(yīng)急管理委員會可采取雙重管理策略，即保證現(xiàn)有的應(yīng)急救援力量體系結(jié)構(gòu)不變的前提下，將分散在水利部,、農(nóng)業(yè)部、衛(wèi)生部,、國家安監(jiān)局、地震局,、公安、交通,、國防,、林業(yè)等部門的專兼職應(yīng)急救援力量在人事和財政等方面實行“誰組隊,，誰主管”的方法,，在業(yè)務(wù)方面要接受應(yīng)急管理委員會的統(tǒng)一指導(dǎo)，具體對應(yīng)關(guān)系如圖4所示,。在應(yīng)急時，各應(yīng)急救援力量要接受管理委員會的統(tǒng)一調(diào)度指揮,。應(yīng)急管理委員會應(yīng)與軍隊建立長效運行機(jī)制，依照相關(guān)的法律,、行政法規(guī)、軍事法規(guī)的規(guī)定,，軍隊參加突發(fā)事件的應(yīng)急救援和處置工作。

圖4 現(xiàn)階段應(yīng)急管理委員會對應(yīng)救援力量分布

3.3 應(yīng)急管理委員會的特點

（1）有效整合了應(yīng)急救援力量,，有助于形成一個權(quán)威高效的指揮系統(tǒng)。該管理模式是在國家宏觀決策層面建立起來的一個全國性的,、長期的、固定的危機(jī)管理機(jī)構(gòu),，專門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)各個部門、地區(qū)和組織的協(xié)作，以保證信息暢通,，反應(yīng)迅速。

（2）有助于實現(xiàn)條塊結(jié)合的管理模式,，并逐漸向集中管理過渡。在不改變現(xiàn)有力量分布的情況下,，通過管理方式的轉(zhuǎn)移，形成條塊結(jié)合的管理方式,。雖然現(xiàn)有的應(yīng)急救援力量分布在多個部門，通過應(yīng)急管理委員會的統(tǒng)籌協(xié)調(diào),，使各種應(yīng)急救援力量不僅僅局限在本領(lǐng)域內(nèi)的建設(shè)發(fā)展,，而是融合在整個應(yīng)急救援體系中,，較好地避免了建設(shè)的盲目性和重復(fù)性。

（3）職責(zé)劃分清晰,，有利于各管理部門和職能部門作用的發(fā)揮。根據(jù)我國自然災(zāi)害分類方式進(jìn)行分災(zāi)害管理的模式,，有利于形成一支專業(yè)化的管理隊伍。按照災(zāi)害管理程序設(shè)置部門,，使得災(zāi)害管理程序更加清晰，各部門的職責(zé)明確,，能有效地避免互相推諉、效率低下的局面,。

3.4 應(yīng)急管理委員會的主要職能

應(yīng)急管理委員會作為國家層面的應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)，應(yīng)負(fù)責(zé)應(yīng)急救援管理過程中的各項事務(wù),。

（1）起草或修改國家應(yīng)急法律、行政法規(guī)和規(guī)章,，逐漸完善應(yīng)急管理法制體系,。

（2）制定應(yīng)急管理工作中長期發(fā)展規(guī)劃，統(tǒng)籌規(guī)劃各種救援物資裝備,。

（3）設(shè)置或調(diào)整應(yīng)急管理委員會的組織框架體系，設(shè)計規(guī)劃應(yīng)急管理運行機(jī)制,，綜合協(xié)調(diào)國家職能部門在災(zāi)害管理中的作用，做好災(zāi)前預(yù)防,、災(zāi)害處置、災(zāi)害恢復(fù)和重建以及總結(jié)工作,。

（4）編制或修訂應(yīng)急救援預(yù)案,，制定專兼職應(yīng)急救援隊伍的培訓(xùn)和演練計劃,。

（5）統(tǒng)籌規(guī)劃各種救援力量的建設(shè)發(fā)展。

（6）指導(dǎo)各省,、市、自治區(qū)的應(yīng)急救援工作,，并監(jiān)督考核各省應(yīng)急救援隊伍的建設(shè),。

（7）收集、匯總和整理各省,、市,、自治區(qū)的預(yù)警信息,，并及時向社會發(fā)布各種預(yù)警信號。

（8）危機(jī)事件爆發(fā)時,，即轉(zhuǎn)為國家應(yīng)對有關(guān)危機(jī)事件的具體指揮與協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),，針對已發(fā)生的危機(jī)事件權(quán)威地分配各種救災(zāi)資源，有權(quán)調(diào)動指揮各種應(yīng)急救援力量,。

4 結(jié) 論

通過對應(yīng)急救援管理模式的研究,，得到如下結(jié)論：

（1）從管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和力量分布等方面分析了應(yīng)急救援力量管理體系的現(xiàn)狀,，指出常設(shè)性權(quán)威應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的缺失是影響應(yīng)急救援工作發(fā)展的關(guān)鍵問題。

（2）結(jié)合應(yīng)急救援工作實踐，提出了“政府主導(dǎo),，消防主力；統(tǒng)一指揮,，協(xié)同有序,；平戰(zhàn)結(jié)合，資源優(yōu)化”的應(yīng)急救援力量管理模式的組建原則,。

（3）提出了構(gòu)建應(yīng)急管理委員會的設(shè)想。從國家層面總結(jié)了應(yīng)急管理機(jī)構(gòu)的運行現(xiàn)狀,，分析了應(yīng)急管理委員會設(shè)立的可行性和必要性，在此基礎(chǔ)上設(shè)計了應(yīng)急管理委員會的組織框架結(jié)構(gòu)及其應(yīng)具有的職能,。